Sentralisasi vs Desentralisasi Perizinan dan Peralihan Tanah: Kritik atas Pelemahan Otonomi Daerah

REFORMASI 1998 menandai pergeseran besar dalam sistem ketatanegaraan Indonesia menuju desentralisasi kekuasaan. Namun dua dekade kemudian, semangat otonomi daerah itu justru mengalami pembalikan arah melalui mekanisme sentralisasi digital dalam sistem Online Single Submission (OSS) yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja yang telah diganti dengan Perpu 2 Tahun 2022 kemudian disahkan menjadi   Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 Tentang Penetapan Perpu Cipta Kerja menjadi Undang-Undang dan peraturan pelaksananya, terutama Peraturan Pemerintah Nomor 5 Tahun 2021 tentang Penyelenggaraan Perizinan Berbasis Risiko. Sistem ini memindahkan seluruh proses izin usaha dan pemanfaatan ruang ke domain pusat, di bawah kendali Kementerian Investasi/Badan Koordinasi Penanaman Modal (BKPM).

OSS diklaim sebagai instrumen efisiensi untuk menghapus birokrasi berlapis di daerah. Namun dalam praktiknya, sistem ini justru menggerus hak konstitusional daerah untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya sebagaimana diatur dalam Pasal 18 ayat (2) UUD 1945 serta Pasal 9 ayat (3) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Daerah kehilangan kendali terhadap aspek-aspek vital, terutama di sektor pengendalian tata ruang dan pengawasan peralihan hak atas tanah.

Wakil Gubernur Bali I Nyoman Giri Prasta menegaskan bahwa OSS membuat pemerintah daerah tidak lagi mengetahui proses alih fungsi lahan, bahkan di wilayah yang telah ditetapkan sebagai Lahan Sawah Dilindungi (LSD). Ia menyebut, “investor kini cukup mencari Nomor Induk Berusaha (NIB) saja, tanpa melalui proses konsultasi dengan daerah” (Antaranews, 2024). Hal senada disampaikan Gubernur Bali I Wayan Koster yang menyebut bahwa OSS melahirkan banyak izin usaha yang melanggar Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) karena sistem pusat tidak mensyaratkan verifikasi lapangan oleh pemerintah daerah (DetikBali, 2024). Fenomena ini menunjukkan bahwa perizinan berusaha yang sepenuhnya dipegang pusat mengabaikan prinsip keterlibatan daerah dalam penataan ruang dan agraria.

            Secara hukum, tanggung jawab pengendalian pemanfaatan ruang dan pengawasan terhadap peralihan tanah berada di tangan pemerintah daerah. Hal itu ditegaskan dalam Pasal 35 dan 37 Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang yang memberikan wewenang kepada gubernur dan bupati/wali kota untuk mengeluarkan izin pemanfaatan ruang sesuai RTRW dan RDTR daerah. Bahkan, dalam Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) nomor 5 Tahun 1960, Pasal 2 ayat (4) secara eksplisit menyebutkan bahwa pelaksanaan hak menguasai dari negara dapat didelegasikan kepada daerah otonom. Artinya, perizinan yang berdampak pada perubahan penggunaan tanah merupakan bagian integral dari pelaksanaan otonomi daerah.

Dengan berlakunya OSS, seluruh perizinan tersebut menjadi bagian dari sistem berbasis risiko yang secara otomatis menghasilkan izin setelah pelaku usaha mengunggah dokumen administrasi. Mekanisme ini dikenal dengan istilah automatic approval. Di sinilah letak paradoksnya: daerah diwajibkan menjaga tata ruang, tetapi tidak memiliki akses terhadap data perizinan yang dikeluarkan pusat. Dalam banyak kasus di Bali, Yogyakarta, dan Nusa Tenggara Barat, pemerintah daerah baru mengetahui adanya kegiatan investasi setelah pembangunan fisik dimulai. Situasi ini menggambarkan hilangnya fungsi pengawasan daerah sebagai konsekuensi langsung dari sentralisasi izin berbasis OSS.

Kritik terhadap sentralisasi ini bukan berarti menolak penyederhanaan izin. Namun, dalam konteks desentralisasi Indonesia, penyederhanaan tidak boleh berarti pengambilalihan kewenangan substantif daerah oleh pusat. Desentralisasi sejatinya bukan hanya pembagian kerja administratif, tetapi pengakuan terhadap hak politik dan ekonomi daerah dalam menentukan arah pembangunan (Rondinelli, 1981). OSS, dengan struktur satu pintunya, mengembalikan relasi pusat-daerah ke pola lama: daerah menjadi “kepanjangan tangan administratif” pusat, bukan subjek pemerintahan otonom.

Akibat dari sentralisasi perizinan ini mulai tampak nyata di lapangan. Pertama, meningkatnya laju alih fungsi lahan produktif menjadi area komersial dan wisata. Berdasarkan laporan Bappeda Bali tahun 2024, lebih dari 1.200 hektare lahan sawah beralih fungsi dalam kurun dua tahun terakhir, sebagian besar tanpa rekomendasi daerah karena izin diterbitkan lewat OSS. Kedua, meningkatnya konflik tata ruang dan sengketa lahan. Pemerintah daerah kesulitan menolak pembangunan yang telah mengantongi izin pusat meskipun melanggar RDTR. Ketiga, menurunnya akuntabilitas lingkungan. Dengan logika “izin otomatis”, analisis dampak lingkungan yang biasanya melalui penilaian daerah menjadi formalitas belaka.

Di sisi lain, logika hukum yang dipakai pemerintah pusat adalah asas ultra paries dari UU Cipta Kerja yang menyebut bahwa untuk kepentingan investasi nasional, kebijakan pusat dapat mengesampingkan peraturan daerah (Pasal 176 UU Cipta Kerja). Namun secara konstitusional, penundukan otonomi daerah pada mekanisme investasi nasional menimbulkan problem legitimasi. Otonomi yang dihapus secara fungsional sama saja dengan mendegradasi prinsip desentralisasi yang diakui UUD 1945.

Ketika kebijakan perizinan dan peralihan tanah ditarik ke pusat, kedaulatan ruang daerah menjadi ilusi administratif. Pemerintah daerah kehilangan otoritas menentukan arah pembangunan dan kehilangan fungsi kontrol terhadap peralihan hak atas tanah. Dampaknya bukan hanya administratif, tetapi juga sosial-ekologis. Kasus reklamasi, pembangunan vila di kawasan lindung, serta konversi LSD menjadi kawasan komersial di Bali dan Lombok merupakan contoh konkret bagaimana “izin nasional” mengabaikan konteks lokal.

Selain menimbulkan ketimpangan kewenangan, sentralisasi perizinan juga berpotensi menghambat inovasi kebijakan daerah. Banyak pemerintah daerah telah mengembangkan sistem izin digital berbasis lokal yang terintegrasi dengan RDTR geospasial, namun sistem tersebut menjadi tidak relevan karena OSS telah menjadi pintu tunggal yang mengabaikan platform daerah. Dalam perspektif tata kelola, ini bertentangan dengan prinsip subsidiarity, yaitu bahwa keputusan publik sebaiknya diambil oleh otoritas yang paling dekat dengan masyarakat terdampak (UNDP, Decentralized Governance Framework, 2002).

Dengan demikian, perdebatan antara sentralisasi vs desentralisasi perizinan dan peralihan tanah sejatinya bukan sekadar persoalan teknis birokrasi, melainkan persoalan politik ruang dan kedaulatan lokal. OSS, dengan segala kemudahan investasinya, telah menciptakan struktur baru di mana kepentingan modal memiliki akses langsung ke izin pusat tanpa verifikasi sosial dan ekologis dari daerah. Padahal, daerahlah yang menanggung konsekuensi ekologis, sosial, dan hukum dari setiap peralihan tanah yang tidak terkendali.

Langkah korektif yang dapat ditempuh bukan dengan menolak OSS secara mutlak, melainkan mengintegrasikan kembali kewenangan daerah dalam proses perizinan. Mekanisme yang ideal adalah co-decision mechanism, di mana setiap izin OSS yang berimplikasi pada perubahan penggunaan tanah harus diverifikasi oleh pemerintah daerah sebelum disahkan. Hal ini bukan memberikan ruang dan peluang yang tidak jelas tersisanya kego daerah yang diindikasikan menghambat investasi karena menimbulkan biaya tinggi. Pemerintah pusat juga perlu membuka data sharing OSS kepada daerah agar fungsi pengawasan tata ruang dapat berjalan baik dan akuntabel.

Tanpa langkah korektif tersebut, maka Indonesia sedang menuju sentralisasi gaya baru yang berbungkus digitalisasi. Semangat deregulasi dan percepatan investasi justru menimbulkan ketimpangan kewenangan, mengaburkan akuntabilitas, dan menegasikan prinsip demokrasi ruang. Jika dibiarkan, otonomi daerah hanya akan menjadi slogan administratif tanpa makna substantif, sementara peralihan tanah terus berlangsung di luar kendali daerah yang seharusnya berdaulat atas ruang hidupnya. [T]

Penulis: I Made Pria Dharsana
Editor: Adnyana Ole

• BACA artikel lain dari penulis I MADE PRIA DHARSANA