Sertifikat Ganda dan Pertanyaan yang Tak Kunjung Terjawab  —Dokumen Negara Bisa Dipalsukan, Menutup Celah Mafia Tanah

DI tengah modernisasi layanan pertanahan dan penerapan sertifikat elektronik, kasus sertifikat palsu dan sertifikat ganda masih terus bermunculan. Fenomena ini menimbulkan pertanyaan mendasar: bagaimana mungkin dokumen negara yang diterbitkan melalui prosedur berlapis masih dapat dipalsukan atau bahkan terbit lebih dari satu kali atas objek tanah yang sama?

Pasal 19 Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) menegaskan bahwa pendaftaran tanah diselenggarakan untuk menjamin kepastian hukum. Hasil akhirnya adalah sertifikat yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat. Bernard Limbong menjelaskan bahwa sepanjang tidak terbukti sebaliknya, data fisik dan data yuridis yang tercantum dalam sertifikat harus dianggap benar karena bersumber dari buku tanah dan surat ukur yang tersimpan di Kantor Pertanahan (Bernard Limbong,  2014).

Persoalan ini menjadi semakin menarik untuk dikaji di tengah kebijakan transformasi digital yang sedang dijalankan pemerintah melalui penerapan sertifikat tanah elektronik. Melalui sistem ini, sertifikat tidak lagi hanya berbentuk dokumen fisik, melainkan juga hadir dalam format elektronik yang dilengkapi tanda tangan elektronik, kode QR, dan sistem keamanan digital yang terintegrasi dalam basis data pertanahan nasional. Kebijakan ini dirancang untuk meningkatkan keamanan dokumen pertanahan, meminimalkan risiko kehilangan atau kerusakan akibat bencana, meningkatkan efisiensi pelayanan, serta mempersempit ruang gerak praktik mafia tanah yang selama ini memanfaatkan kelemahan administrasi pertanahan konvensional.

Secara normatif, penerapan sertifikat elektronik memperoleh landasan hukum melalui Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2021 tentang Hak Pengelolaan, Hak Atas Tanah, Satuan Rumah Susun, dan Pendaftaran Tanah, yang kemudian diperkuat dengan Peraturan Menteri ATR/Kepala BPN Nomor 3 Tahun 2023 tentang Penerbitan Dokumen Elektronik dalam Kegiatan Pendaftaran Tanah. Namun demikian, implementasi sertifikat elektronik hingga saat ini belum berlaku secara merata di seluruh Indonesia. Kondisi tersebut menimbulkan fase transisi yang menempatkan sistem pertanahan Indonesia dalam dua rezim administrasi yang berjalan secara bersamaan, yakni sertifikat konvensional dan sertifikat elektronik.

Dalam konteks tersebut, pertanyaan mendasarnya bukan lagi sekadar bagaimana sertifikat fisik dapat dipalsukan, melainkan juga bagaimana negara memastikan keamanan, integritas, dan validitas data pertanahan selama masa transisi menuju sistem elektronik yang sepenuhnya terintegrasi. Sebab pada akhirnya, baik sertifikat fisik maupun sertifikat elektronik memiliki tujuan yang sama, yaitu menjamin kepastian hukum hak atas tanah. Apabila kepastian tersebut masih dapat diganggu oleh pemalsuan, manipulasi data, atau penyalahgunaan kewenangan, maka persoalannya sesungguhnya tidak semata-mata terletak pada bentuk sertifikatnya, melainkan pada tata kelola sistem pertanahan yang menjadi fondasi penerbitannya.

Pandangan Bernard Limbong sejalan dengan  Boedi Harsono yang menyatakan bahwa kekuatan sertifikat lahir dari proses pendaftaran tanah yang dilakukan negara melalui pengukuran, pemetaan, pembukuan hak, dan pemeliharaan data pertanahan. Menurut beliau, sertifikat merupakan surat tanda bukti hak yang kuat sepanjang data yang tercantum di dalamnya sesuai dengan buku tanah dan surat ukur yang menjadi dasar penerbitannya (Boedi Harsono, 2008).

Sementara itu, Maria S.W. Sumardjono menegaskan bahwa pendaftaran tanah bukan semata-mata bertujuan menghasilkan sertifikat, melainkan mewujudkan kepastian hukum, perlindungan hukum, dan tertib administrasi pertanahan. Sertifikat tidak boleh dipandang hanya sebagai produk administratif, tetapi merupakan instrumen perlindungan hukum yang diberikan negara kepada pemegang hak atas tanah. Karena itu, kualitas data yang menjadi dasar penerbitannya merupakan faktor yang sangat menentukan terwujudnya kepastian hukum (Maria S.W. Sumardjono, 2001).

Dalam perspektif yang lebih kritis, Nur Hasan Ismail menjelaskan bahwa sistem pendaftaran tanah Indonesia menganut sistem publikasi negatif yang mengandung unsur positif. Artinya, negara memberikan kekuatan pembuktian yang tinggi kepada sertifikat, tetapi tidak menjadikannya sebagai alat bukti yang mutlak. Apabila di kemudian hari terbukti terdapat cacat administrasi, manipulasi data, atau perbuatan melawan hukum dalam proses penerbitannya, maka sertifikat tersebut tetap dapat dibatalkan melalui mekanisme hukum yang tersedia (Nur Hasan Ismail,  2006).

Pandangan tersebut diperkuat oleh Adrian Sutedi yang menjelaskan bahwa alasan mengapa sertifikat hanya disebut sebagai alat bukti yang kuat dan bukan alat bukti yang mutlak berkaitan erat dengan sistem publikasi yang dianut hukum pertanahan Indonesia. Sertifikat memberikan kedudukan pembuktian yang sangat kuat, tetapi tetap terbuka kemungkinan untuk dibatalkan apabila terdapat pihak lain yang mampu membuktikan adanya hak yang lebih sah atau adanya cacat hukum dalam proses penerbitannya (Adrian Sutedi,  2014).

Persoalan menjadi lebih kompleks ketika muncul sertifikat ganda. Secara teoritis, satu bidang tanah seharusnya hanya memiliki satu identitas hukum, satu buku tanah, dan satu riwayat pendaftaran. Karena itu, munculnya dua sertifikat atas objek yang sama menunjukkan adanya persoalan administrasi, baik berupa kesalahan pengukuran, kesalahan pemetaan, kelalaian prosedur, maupun kemungkinan adanya manipulasi data. AP Parlindungan menyebut bahwa sertifikat ganda umumnya lahir dari ketidaksempurnaan data pendaftaran tanah, lemahnya penelitian alas hak, atau tidak terungkapnya data yang seharusnya menjadi dasar pemeriksaan sebelum sertifikat diterbitkan (AP Parlindungan, 1999).

Pendapat yang menarik juga dikemukakan oleh Fransiscus Xaverius Sumarja. Menurut beliau, penerbitan sertifikat hak atas tanah tidak lahir secara otomatis, melainkan melalui serangkaian tahapan administratif yang ketat dan berlapis. Setiap permohonan hak atas tanah harus didukung data yuridis dan data fisik yang jelas, mulai dari identitas pemohon, alas hak, hingga kondisi fisik tanah yang harus diverifikasi di lapangan. Bahkan hasil pemeriksaan tersebut masih harus diteliti kembali oleh pejabat yang berwenang sebelum sertifikat diterbitkan. Dengan demikian, sertifikat sesungguhnya merupakan produk akhir dari suatu rangkaian proses hukum dan administrasi yang panjang dan sistematis (Fransiscus Xaverius Sumarja, 2026).

Pertanyaan yang kemudian muncul adalah apakah setiap sengketa sertifikat harus berakhir di pengadilan? Menurut penulis, jawabannya tidak selalu demikian. Peraturan Menteri ATR/Kepala BPN Nomor 21 Tahun 2020 telah memberikan kewenangan kepada Kementerian ATR/BPN untuk melakukan penelitian, koreksi administrasi, bahkan pembatalan sertifikat yang terbukti mengandung cacat administrasi. Dengan demikian, apabila kesalahan dapat dibuktikan melalui buku tanah, surat ukur, peta pendaftaran, maupun dokumen pertanahan lainnya, penyelesaian administratif seharusnya lebih diutamakan daripada langsung membebankan masyarakat pada proses litigasi yang panjang dan mahal.

Dalam perspektif hukum administrasi negara, sertifikat merupakan produk keputusan tata usaha negara yang lahir dari proses pendaftaran tanah. Karena itu, apabila ditemukan cacat kewenangan, cacat prosedur, atau cacat substansi dalam penerbitannya, terdapat ruang untuk melakukan koreksi administratif maupun pembatalan melalui mekanisme hukum yang tersedia. Pengadilan seharusnya menjadi jalan terakhir apabila penyelesaian administratif tidak lagi memungkinkan atau terdapat sengketa hak keperdataan yang memerlukan pembuktian lebih lanjut.

Di sinilah letak persoalan yang sering dikaitkan dengan praktik mafia tanah. Tidak sedikit sengketa yang pada awalnya merupakan persoalan administrasi berkembang menjadi perkara panjang di pengadilan. Ketika proses koreksi administratif tidak berjalan efektif, ruang sengketa menjadi semakin luas dan membuka peluang bagi pihak-pihak tertentu untuk memanfaatkan kelemahan sistem demi memperoleh legitimasi hukum melalui putusan pengadilan. Dalam kondisi demikian, mafia tanah tidak selalu bekerja melalui pemalsuan dokumen semata, tetapi juga dapat memanfaatkan kelemahan administrasi pertanahan dan kompleksitas proses litigasi untuk memperkuat klaim atas tanah yang sesungguhnya masih dipersengketakan.

Pada akhirnya, sertifikat palsu maupun sertifikat ganda tidak boleh dipandang semata-mata sebagai sengketa antarindividu. Keduanya merupakan indikator kualitas sistem pertanahan nasional. Sebab selama pertanyaan tentang bagaimana dokumen negara bisa dipalsukan dan bagaimana satu bidang tanah dapat memiliki dua sertifikat yang sama-sama diterbitkan oleh negara belum terjawab secara tuntas, maka pekerjaan rumah terbesar hukum pertanahan Indonesia sesungguhnya masih belum selesai.

Karena itu, diperlukan langkah pembenahan yang lebih komprehensif. Pertama, percepatan digitalisasi dan integrasi data pertanahan nasional harus diiringi dengan validasi ulang terhadap data fisik dan data yuridis yang selama ini tersimpan dalam arsip pertanahan. Kedua, kewenangan koreksi dan pembatalan administratif yang telah dimiliki Kementerian ATR/BPN perlu digunakan secara lebih optimal terhadap sertifikat yang terbukti mengandung cacat administrasi, sehingga masyarakat tidak selalu dipaksa menempuh proses litigasi yang panjang dan mahal. Ketiga, penguatan sistem pengawasan internal, transparansi pelayanan, serta peningkatan kualitas sumber daya manusia di lingkungan pertanahan harus menjadi prioritas agar potensi penyimpangan dapat dicegah sejak awal.

Menurut penulis, keberhasilan pemberantasan mafia tanah tidak hanya diukur dari banyaknya pelaku yang dipidana, tetapi juga dari kemampuan negara menutup celah administrasi yang memungkinkan kejahatan tersebut terjadi. Sertifikat yang kuat tidak cukup hanya dijamin oleh aturan hukum, melainkan juga harus ditopang oleh sistem administrasi yang akurat, akuntabel, dan dapat dipercaya. Hanya dengan cara itulah tujuan UUPA untuk mewujudkan kepastian hukum, perlindungan hukum, dan tertib administrasi pertanahan dapat benar-benar diwujudkan. [T]

Penulis: I Made Pria Dharsana
Editor: Adnyana Ole