Reforma Agraria : Ketika Rakyat Hanya Memegang HGB di Atas HPL Bank Tanah

REFORMA Agraria merupakan salah satu agenda konstitusional yang lahir dari cita-cita besar para pendiri bangsa untuk mewujudkan keadilan sosial di bidang pertanahan. Selama puluhan tahun, ketimpangan penguasaan tanah menjadi salah satu persoalan mendasar yang melahirkan kemiskinan struktural, konflik agraria, dan ketidakmerataan pembangunan. Karena itu, negara melalui berbagai kebijakan berupaya melakukan redistribusi tanah kepada masyarakat agar tercipta struktur agraria yang lebih adil.

Pada tahun 2026, pemerintah memperkenalkan model baru pelaksanaan redistribusi tanah melalui Surat Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor B/LR.03.01/48/I/2026 tanggal 13 Januari 2026 tentang Penguatan Reforma Agraria. Dalam surat tersebut ditegaskan bahwa redistribusi tanah dilaksanakan melalui mekanisme pemberian hak berjangka waktu di atas Hak Pengelolaan (HPL) yang dimiliki oleh Badan Bank Tanah.

Kebijakan ini merupakan konsekuensi dari pengaturan yang lahir pasca Undang-Undang Cipta Kerja, khususnya melalui Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2021 tentang Hak Pengelolaan, Hak Atas Tanah, Satuan Rumah Susun, dan Pendaftaran Tanah. PP tersebut memperkuat kedudukan HPL sebagai instrumen pengelolaan tanah negara yang dapat menjadi dasar pemberian Hak Guna Bangunan (HGB), Hak Pakai, Hak Guna Usaha, dan hak-hak lainnya.

Di satu sisi, pemerintah menilai model tersebut dapat menjaga tanah reforma agraria agar tidak kembali diperjualbelikan secara spekulatif setelah didistribusikan kepada masyarakat. Disatu sisi kekhawatiran ini sangat beralasan, karena banyak tanah redistribusi kemudian dialihkan kepada pihak lain. Namun di sisi lain, muncul kritik bahwa reforma agraria yang semestinya memperkuat hak rakyat atas tanah justru berpotensi berubah menjadi sekadar pemberian akses pemanfaatan tanah yang tetap berada di bawah kendali negara melalui HPL Bank Tanah.

Perdebatan ini menjadi penting karena menyentuh pertanyaan mendasar: apakah reforma agraria masih dapat disebut reforma agraria apabila rakyat tidak memperoleh hak yang kuat atas tanah, melainkan hanya hak berjangka yang bergantung pada keberadaan HPL?

Landasan konstitusional reforma agraria terdapat dalam Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 yang menegaskan bahwa bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.

Ketentuan tersebut kemudian dijabarkan dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria yang menempatkan tanah sebagai instrumen kesejahteraan rakyat dan mengandung fungsi sosial. UUPA tidak hanya mengatur hubungan hukum antara manusia dengan tanah, tetapi juga bertujuan menghapus ketimpangan struktur penguasaan tanah yang merupakan warisan kolonial.

Dalam perkembangan hukum pertanahan modern, pemerintah membentuk Badan Bank Tanah sebagai instrumen pengelolaan tanah negara. Kedudukannya diperkuat melalui PP Nomor 18 Tahun 2021 yang memberikan ruang bagi pemberian hak-hak atas tanah di atas HPL.

Melalui skema ini, penerima manfaat reforma agraria tidak serta-merta memperoleh Hak Milik, melainkan terlebih dahulu memperoleh hak berjangka seperti Hak Pakai atau Hak Guna Bangunan di atas HPL Bank Tanah sesuai kebijakan yang ditetapkan pemerintah.

Akta Perjanjian Pemanfaatan Lahan dan Kedudukan Notaris

Pelaksanaan redistribusi tanah tahun 2026 mensyaratkan adanya Akta Perjanjian Pemanfaatan Lahan yang dibuat di hadapan Notaris antara Badan Bank Tanah dengan calon penerima manfaat.

Secara hukum, akta tersebut bukan merupakan akta peralihan hak atas tanah sebagaimana Akta Jual Beli yang dibuat oleh PPAT. Akta tersebut merupakan perjanjian keperdataan yang mengatur hak dan kewajiban para pihak selama masa pemanfaatan tanah berlangsung.

Akta ini setidaknya memuat identitas para pihak, objek tanah, jangka waktu pemanfaatan, hak dan kewajiban para pihak, larangan pengalihan, mekanisme pengawasan, sanksi, serta ketentuan penyelesaian sengketa. Karena merupakan akta notariil, muncul pertanyaan mengenai honorarium Notaris dan kewajiban pajak yang mungkin timbul. Berdasarkan Pasal 36 Undang-Undang Jabatan Notaris, Notaris memang berhak memperoleh honorarium atas jasa hukum yang diberikan. Namun Pasal 37 Undang-Undang Jabatan Notaris juga mewajibkan Notaris memberikan jasa hukum secara cuma-cuma kepada masyarakat yang tidak mampu.

Oleh karena program reforma agraria ditujukan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat penerima manfaat, maka secara filosofis biaya pembuatan akta semestinya tidak menjadi beban tambahan bagi rakyat. Idealnya biaya tersebut ditanggung melalui anggaran negara atau oleh Badan Bank Tanah sebagai bagian dari pelaksanaan program reforma agraria.

Dari sisi perpajakan, karena Akta Perjanjian Pemanfaatan Lahan bukan merupakan perbuatan hukum pengalihan hak atas tanah, maka pada prinsipnya tidak menimbulkan kewajiban BPHTB maupun Pajak Penghasilan atas pengalihan hak. Meski demikian, diperlukan regulasi teknis yang jelas agar tidak menimbulkan multitafsir dalam pelaksanaannya. Dari akta perjanjian ini lah kemudian dibuatkan akta PPAT permohonan HGB/HP diatas HPL Bank Tanah ke kantor Pertanahan sehingga masyarakat menerima HGB/HP duatas tanah HPL Bank Tanah.

Fungsi Sosial Tanah dan Keadilan Agraria

Mengutip pendapat dari Boedi Harsono dalam Hukum Agraria Indonesia: Sejarah Pembentukan Undang-Undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya (Djambatan, Edisi Revisi 2008) menjelaskan bahwa tujuan utama pembaruan agraria adalah menghapus ketimpangan penguasaan tanah dan mewujudkan pemerataan kesejahteraan rakyat. Menurut Boedi Harsono, hak atas tanah selalu mengandung fungsi sosial sehingga penguasaan dan pemanfaatannya tidak boleh hanya menguntungkan individu tertentu, melainkan harus memberikan manfaat bagi masyarakat luas.

Pandangan tersebut diperkuat oleh  Maria S.W. Sumardjono dalam artikel Kebijakan Pertanahan dan Keadilan Sosial yang dimuat Harian Kompas pada 25 September 2024. Maria menegaskan bahwa keberhasilan reforma agraria tidak cukup diukur dari jumlah bidang tanah yang dibagikan kepada masyarakat. Menurutnya, reforma agraria harus menghasilkan pemerataan manfaat ekonomi, perlindungan hak rakyat, peningkatan kesejahteraan, serta keadilan sosial yang nyata. Reforma agraria yang hanya berorientasi pada aspek administratif tanpa memperkuat posisi hukum dan ekonomi masyarakat berisiko kehilangan tujuan dasarnya.

Sementara itu, Nia Kurniati dalam pidato pengukuhan Guru Besar berjudul Efisiensi dan Efektivitas Bank Tanah terhadap Pengamanan Tanah dalam Rangka Investasi Berkelanjutan yang disampaikan pada 26 September 2023 menjelaskan bahwa Bank Tanah merupakan instrumen negara yang dapat digunakan untuk mendukung reforma agraria, pembangunan nasional, kepentingan sosial, dan investasi secara bersamaan. Menurut Nia Kurniati, keberhasilan Bank Tanah harus diukur dari kemampuannya menciptakan keseimbangan antara kepastian hukum, efisiensi pemanfaatan tanah, keadilan agraria, dan perlindungan terhadap kepentingan masyarakat.

Pandangan kritis disampaikan oleh Dewi Kartika selaku Sekretaris Jenderal Konsorsium Pembaruan Agraria. Dalam catatan kritis KPA terhadap kebijakan Bank Tanah yang diberitakan Betahita pada 11 Februari 2026, Dewi Kartika menyatakan bahwa pemberian hak atas tanah melalui mekanisme HPL Bank Tanah berpotensi menjauh dari semangat reforma agraria sebagaimana dimaksud dalam UUPA 1960.

Menurut Dewi Kartika, reforma agraria sejati harus menghasilkan penguatan hak rakyat atas tanah dan bukan sekadar pemberian akses pemanfaatan tanah. Ia menilai bahwa apabila masyarakat hanya memperoleh hak berjangka yang berdiri di atas HPL Bank Tanah, maka posisi masyarakat tetap bergantung pada pemegang HPL dan tidak memperoleh kepastian penguasaan tanah yang kuat sebagaimana dicita-citakan dalam reforma agraria. KPA bahkan mengingatkan bahwa model demikian berpotensi menggeser reforma agraria dari agenda redistribusi penguasaan tanah menjadi sekadar pemberian izin pemanfaatan tanah dalam kerangka pengelolaan negara.

Kritik serupa disampaikan oleh Ferry Widodo, Manajer Perlindungan Wilayah Kelola Rakyat dan Pemulihan Ekosistem Wahana Lingkungan Hidup Indonesia. Dalam pernyataan resmi WALHI yang dipublikasikan pada Februari 2026, Ferry Widodo menyebut penggunaan HPL dan Bank Tanah sebagai instrumen utama reforma agraria berpotensi membelokkan tujuan dasar reforma agraria.

Menurut Ferry Widodo, reforma agraria pada hakikatnya bertujuan memberikan kepastian hak atas tanah kepada rakyat. Oleh karena itu, ketika masyarakat hanya memperoleh hak berjangka yang bergantung pada HPL, maka terdapat risiko bahwa reforma agraria berubah menjadi mekanisme pengelolaan tanah yang tetap menempatkan kontrol utama pada negara. WALHI berpendapat bahwa penataan ulang struktur agraria yang menjadi mandat UUPA dan TAP MPR Nomor IX/MPR/2001 harus tetap diarahkan pada penguatan posisi rakyat sebagai pemegang hak atas tanah.

Posisi Pemerintah dan Badan Bank Tanah

Di sisi lain, pemerintah dan Badan Bank Tanah memiliki argumentasi yang berbeda. Badan Bank Tanah menjelaskan bahwa penggunaan HPL dalam reforma agraria dimaksudkan untuk mencegah spekulasi tanah serta memastikan tanah yang telah didistribusikan tetap produktif dan tidak kembali terkonsentrasi kepada kelompok tertentu.

Dalam skema yang dipublikasikan oleh Badan Bank Tanah, penerima manfaat reforma agraria memperoleh hak pemanfaatan terlebih dahulu dan setelah memenuhi syarat tertentu serta memanfaatkan tanah secara produktif dalam jangka waktu yang ditentukan, terbuka kemungkinan peningkatan status hak melalui mekanisme yang diatur lebih lanjut oleh pemerintah. Dari perspektif ini, HPL dipandang sebagai instrumen pengawasan agar tujuan reforma agraria dapat berlangsung secara berkelanjutan.

Terlepas dari perdebatan yang berkembang, terdapat satu prinsip yang seharusnya menjadi titik temu seluruh pihak, yaitu bahwa reforma agraria harus memberikan manfaat nyata bagi rakyat.

Menurut penulis, pemerintah perlu segera memberikan kepastian normatif mengenai masa depan hak yang diterima masyarakat penerima reforma agraria. Jangan sampai rakyat yang telah mengelola tanah selama bertahun-tahun tetap berada dalam posisi hukum yang tidak pasti karena bergantung pada keberadaan HPL.

Pemerintah juga perlu menegaskan bahwa biaya Akta Perjanjian Pemanfaatan Lahan, biaya administrasi pertanahan, dan biaya pendukung lainnya tidak dibebankan kepada masyarakat penerima manfaat. Program reforma agraria tidak boleh berubah menjadi program yang membebani rakyat dengan berbagai biaya administratif.

Selain itu, perlu dibangun mekanisme peningkatan hak yang jelas, terukur, dan transparan menuju hak yang lebih kuat apabila masyarakat telah memenuhi kewajiban pemanfaatan tanah. Kepastian semacam ini akan memperkuat kepercayaan masyarakat sekaligus menjaga tujuan reforma agraria sebagaimana diamanatkan UUPA.

Menurut pandangan penulis, keberhasilan Reforma Agraria Tahun 2026 bukan diukur dari berapa banyak akta yang dibuat, berapa hektare tanah yang dibagikan, atau berapa banyak HGB yang diterbitkan. Keberhasilannya akan diukur dari satu hal yang paling mendasar: apakah rakyat menjadi lebih berdaulat atas tanah yang mereka kelola, atau hanya menjadi pemegang hak berjangka di atas tanah yang tetap berada dalam bayang-bayang kontrol negara. Itulah pertanyaan yang akan menentukan arah reforma agraria Indonesia pada masa mendatang.[T]