TANAH yang dikuasai negara bukan sekadar benda tidak bergerak yang dapat dipindahkan dari satu tangan ke tangan lain. Di atasnya orang bertani, mendirikan rumah, membangun dan membesarkan keluarga, membangun komunitas, mempertahankan adat, bahkan menguburkan orang-orang yang mereka cintai. Karena itu, setiap kebijakan negara mengenai tanah selalu mengandung persoalan yang lebih besar daripada sekadar administrasi pertanahan. Ia menyangkut kekuasaan: siapa yang menguasai tanah, siapa yang memperoleh manfaat, siapa yang harus menyerahkan tanah, dan siapa yang akhirnya kehilangan ruang hidup.
Dalam konteks itulah Badan Bank Tanah hadir. Lembaga ini lahir dari rezim Undang-Undang Cipta Kerja dan kemudian memperoleh bentuk kelembagaan melalui Peraturan Pemerintah Nomor 64 Tahun 2021 tentang Badan Bank Tanah. Secara normatif, tujuan pembentukannya terdengar menjanjikan: menyediakan tanah untuk kepentingan umum, pembangunan nasional, pemerataan ekonomi, perumahan, investasi, serta reforma agraria (PP Nomor 64 Tahun 2021).
Di atas kertas, hampir tidak ada yang salah dengan gagasan tersebut. Negara memang membutuhkan instrumen untuk memastikan ketersediaan tanah. Pembangunan infrastruktur, kawasan industri, perumahan rakyat, fasilitas publik dan berbagai proyek nasional membutuhkan tanah yang tersedia dan memiliki kepastian hukum.
Masalahnya muncul ketika pertanyaan bergeser dari untuk apa tanah disediakan menjadi tanah siapa yang dikumpulkan.
Dari mana tanah itu berasal? Siapa yang sebelumnya menguasainya? Apakah benar tanah tersebut kosong? Apakah ada petani yang menggarapnya? Apakah ada masyarakat adat yang telah hidup di sana selama beberapa generasi? setelah tanah masuk ke dalam pengelolaan Bank Tanah, siapa yang akhirnya memperoleh manfaat?
Pertanyaan-pertanyaan itu bukan pertanyaan anti-pembangunan. Justru sebaliknya. Pertanyaan itu diperlukan agar pembangunan tidak kehilangan legitimasi sosialnya. Maria S.W. Sumardjono telah lama mengingatkan bahwa kebijakan pertanahan harus menjaga keseimbangan antara kepastian hukum, kepentingan pembangunan dan keadilan sosial. Konsep land banking sendiri bukan sesuatu yang harus ditolak. Pemerintah dapat menghimpun tanah untuk kebutuhan masa depan, mencegah spekulasi, mengendalikan perkembangan wilayah dan menyediakan tanah bagi kepentingan tertentu. Tetapi land banking harus ditempatkan dalam kerangka politik pertanahan yang berkeadilan (Sumardjono, 2007).
Di sinilah Bank Tanah menghadapi ujian pertamanya. Jangan sampai negara menjadi sangat kuat dalam menguasai tanah, tetapi menjadi lemah ketika harus memastikan tanah tersebut memberikan kemakmuran kepada rakyat.
Antara Reforma Agraria dan Investasi
Bank Tanah mempunyai mandat yang luas. Ia dapat memperoleh, mengelola, memanfaatkan dan mendistribusikan tanah. Dalam desain kelembagaannya, Bank Tanah juga memiliki fungsi penyediaan tanah untuk kepentingan umum dan pembangunan, sekaligus reforma agraria (PP Nomor 64 Tahun 2021).
Di sinilah persoalan mulai menjadi rumit.
Reforma agraria dan penyediaan tanah untuk investasi mempunyai titik berangkat yang berbeda. Reforma agraria lahir dari persoalan ketimpangan penguasaan tanah. Tujuannya bukan sekadar membuat tanah tersedia, tetapi menata kembali struktur penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah agar lebih adil.
Sebaliknya, penyediaan tanah untuk investasi berangkat dari kebutuhan pembangunan ekonomi. Keduanya dapat bertemu. Tetapi tidak boleh dianggap sama.
Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA) sejak awal mengkritik desain Bank Tanah karena melihat adanya potensi pencampuran antara agenda reforma agraria dengan kepentingan penyediaan tanah untuk investasi. Dalam pandangan KPA, Bank Tanah berisiko menjadi instrumen liberalisasi dan perampasan tanah apabila fungsi penyediaan tanah bagi investasi lebih dominan dibandingkan tujuan redistribusi tanah kepada rakyat (KPA, 2021).
Kritik tersebut penting untuk dibaca bukan sebagai penolakan terhadap pembangunan, melainkan sebagai pertanyaan mengenai prioritas. Jika reforma agraria hanya menjadi salah satu fungsi di antara berbagai fungsi Bank Tanah, siapa yang memastikan bahwa reforma agraria tidak menjadi fungsi yang kalah oleh kepentingan ekonomi? Pertanyaan itu semakin penting ketika luas tanah yang dikelola Bank Tanah terus bertambah. Sebab semakin besar tanah yang berada di bawah pengelolaan sebuah lembaga negara, semakin besar pula pengaruh lembaga tersebut terhadap struktur penguasaan tanah.
Tanah Terlantar dan Tanah yang “Hidup”
Ada persoalan lain yang tidak kalah penting:
istilah tanah terlantar.Secara logika, tentu sulit membantah bahwa tanah yang ditelantarkan harus dapat dimanfaatkan kembali. Negara tidak boleh membiarkan sumber daya tanah tidak produktif ketika jutaan orang masih menghadapi persoalan tempat tinggal, lahan pertanian dan akses terhadap tanah.
Tetapi tanah yang secara administratif dapat dikategorikan sebagai tanah terlantar belum tentu merupakan tanah yang secara sosial tidak memiliki kehidupan. Di banyak tempat, hubungan masyarakat dengan tanah tidak selalu tercermin dalam sertifikat. Ada tanah yang digarap turun-temurun. Ada tanah adat. Ada kawasan yang menjadi sumber air, kebun, hutan, tempat pemakaman dan ruang ritual. Ada pula masyarakat yang secara ekonomi sepenuhnya bergantung pada tanah tersebut.
Nur Hasan Ismail dalam kajian hukum pertanahan menekankan pentingnya melihat hukum pertanahan tidak semata-mata dari norma formal, tetapi juga dari realitas sosial dan struktur penguasaan tanah. Kepastian hukum tidak cukup hanya memberikan kepastian administratif; ia harus mampu melindungi hubungan masyarakat yang nyata dengan tanah (Nur Hasan Ismail, 2007). Karena itu, pertanyaan sederhana perlu selalu diajukan sebelum sebuah bidang tanah dinyatakan tersedia: Apakah tanah itu benar-benar kosong, atau hanya kosong menurut dokumen? Sebab peta administrasi negara tidak selalu identik dengan peta kehidupan masyarakat.
Dan ketika kedua peta itu berbeda, konflik agraria biasanya tidak jauh dari sana.
Ketika HPL Bertemu dengan Ruang Hidup
Persoalan semakin sensitif ketika tanah yang dikuasai oleh Badan Bank Tanah kemudian diberikan status Hak Pengelolaan atau HPL. Secara hukum, HPL bukan hak milik. HPL merupakan bentuk kewenangan pengelolaan yang bersumber dari Hak Menguasai Negara. Pemerintah dalam persidangan Mahkamah Konstitusi pada 2026 menegaskan bahwa HPL Bank Tanah merupakan bagian dari pelaksanaan fungsi pengelolaan negara dan tidak berarti menghapus Hak Menguasai Negara (Mahkamah Konstitusi, 2026).
Secara konstruksi hukum, penjelasan tersebut dapat dipahami. Namun masyarakat melihat tanah tidak hanya melalui konstruksi hukum. Bagi masyarakat adat, petani atau komunitas lokal, persoalannya lebih sederhana: setelah tanah menjadi HPL, apa yang terjadi dengan hak dan masa depan mereka?
Badan Bank Tanah sendiri telah menjalankan program reforma agraria di atas HPL dan pada 2026 melaporkan pemberian kepastian hukum kepada ratusan subjek reforma agraria. Pemerintah melihat hal ini sebagai bukti bahwa HPL dapat digunakan untuk mendukung reforma agraria (Badan Bank Tanah, 2026).
Tetapi KPA mempertanyakan model tersebut. Kekhawatiran KPA adalah jangan sampai masyarakat yang menjadi penerima reforma agraria hanya memperoleh akses atau hak tertentu di atas HPL, sementara kendali struktural terhadap tanah tetap berada pada pemegang HPL. Bagi KPA, persoalan tersebut menyentuh makna sesungguhnya dari reforma agraria: apakah rakyat benar-benar memperoleh hak yang kuat atau hanya memperoleh akses terhadap tanah yang tetap berada dalam struktur pengelolaan negara (KPA, 2021).
Di titik ini, perdebatan menjadi lebih mendasar. Reforma agraria bukan sekadar memindahkan orang ke atas tanah. Reforma agraria harus memperbaiki hubungan hukum, ekonomi dan sosial masyarakat dengan tanah.
Pandangan ini penting karena memperlihatkan bahwa konflik tanah tidak selalu bermula dari sengketa sertifikat.
Kadang konflik dimulai ketika negara melihat tanah sebagai aset, sementara masyarakat melihatnya sebagai rumah kehidupan. Bagi negara, sebuah kawasan mungkin merupakan tanah yang dapat dikelola. Bagi masyarakat, kawasan yang sama mungkin merupakan sawah, kebun, hutan, sumber air dan tempat leluhur. Dua perspektif itu tidak selalu mudah dipertemukan. dan Bank Tanah harus memiliki kemampuan untuk membaca bukan hanya peta pertanahan, tetapi juga peta sosial dan ekologis.
Negara Tidak Sama dengan Pemilik
Ada satu prinsip yang tidak boleh hilang dalam seluruh perdebatan ini: Hak Menguasai Negara atas Tanah tidak sama dengan hak milik negara. Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 memberikan dasar bagi negara untuk menguasai bumi, air dan kekayaan alam untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. UUPA kemudian menerjemahkan prinsip tersebut ke dalam kewenangan negara untuk mengatur peruntukan, penggunaan, persediaan dan pemeliharaan tanah serta hubungan hukum antara orang dan tanah.
Dengan demikian, negara bukan pemilik absolut seluruh tanah. Negara adalah pemegang kewenangan publik untuk memastikan tanah digunakan bagi tujuan yang ditentukan konstitusi. Perbedaan ini penting ketika membicarakan Bank Tanah.
Sebab semakin besar tanah berada dalam pengelolaan Bank Tanah, semakin besar pula kewajiban negara membuktikan bahwa penguasaan tersebut digunakan untuk kepentingan rakyat. Dengan kata lain: semakin besar kekuasaan, semakin besar pula tanggung jawabnya.
Bank Tanah tidak perlu diposisikan sebagai musuh pembangunan. Indonesia memang membutuhkan lembaga yang mampu menyediakan tanah secara terencana. Negara membutuhkan tanah untuk perumahan rakyat, infrastruktur, ketahanan pangan, kawasan ekonomi dan berbagai kebutuhan publik.
Hanya saja, tetap perlu diawasi tapi bukan semata-mata keberadaan Bank Tanah, melainkan arah penggunaannya.
Jangan sampai Bank Tanah menjadi lembaga yang sangat berhasil mengumpulkan tanah, tetapi gagal mendistribusikan keadilan.
Ukuran keberhasilan Bank Tanah tidak boleh berhenti pada jumlah hektare yang dikelola. Bukan pula semata-mata berapa banyak proyek yang mendapatkan tanah dan bukan hanya berapa besar investasi yang berhasil masuk. Pertanyaan yang jauh lebih penting adalah berapa konflik agraria yang berhasil diselesaikan? Berapa petani yang memperoleh kepastian hak?
Berapa masyarakat adat yang ruang hidupnya terlindungi? Berapa keluarga berpenghasilan rendah yang memperoleh akses terhadap tanah dan perumahan?
Yang paling penting adalah : apakah struktur ketimpangan penguasaan tanah di Indonesia benar-benar berubah? Jika jawabannya tidak, maka Bank Tanah hanya berhasil menyelesaikan persoalan land supply. Padahal persoalan agraria Indonesia jauh lebih besar daripada sekadar kekurangan pasokan tanah. Persoalannya adalah ketimpangan.
Bank Tanah Masa Depan versus Reforma Agraria
Bank Tanah tampaknya akan semakin penting dalam politik pertanahan Indonesia.
Perkembangan kelembagaan dan pengelolaan HPL menunjukkan bahwa Bank Tanah sedang bergerak dari sebuah konsep menjadi aktor nyata dalam tata kelola tanah nasional. Pada 2026, pemerintah bahkan terus memperluas pemanfaatan HPL Bank Tanah untuk reforma agraria dan berbagai kebutuhan pembangunan (Badan Bank Tanah, 2026).
Ke depan, setidaknya ada tiga kemungkinan. Bank Tanah dapat menjadi instrumen strategis negara yang menyediakan tanah bagi pembangunan sekaligus memperkuat reforma agraria tapi bukan perombakan penguasaan tanah untuk rakyat dengan pengadaan tanah bagi kepentingan investasi atau komersial.
Bank Tanah dapat berubah menjadi instrumen ekonomi pembangunan yang lebih kuat melayani kebutuhan investasi, sementara reforma agraria hanya menjadi salah satu fungsi. Atau Bank Tanah dapat menemukan keseimbangan baru: profesional dalam menyediakan tanah untuk pembangunan, tetapi tetap menjadikan keadilan agraria sebagai orientasi utama. Pilihan terakhir itulah yang semestinya diperjuangkan. Sebab pembangunan dan reforma agraria tidak harus menjadi dua kutub yang saling meniadakan.reforma agraria tidak hanya di jadikan live service, seolah olah ada dan dilaksanakan tetapi menjauh dari cita2 yang tetapkan oleh konstitusi dan UUPA
Pembangunan membutuhkan tanah.
Tetapi rakyat juga membutuhkan tanah.
Investasi membutuhkan kepastian.
Tetapi masyarakat juga membutuhkan kepastian. Negara membutuhkan kewenangan. Tetapi kewenangan itu dibatasi oleh konstitusi dan fungsi sosial tanah.
Dan Kita
Pada akhirnya, perdebatan mengenai Bank Tanah bukan hanya urusan pemerintah, investor, akademisi atau aktivis agraria. Ini urusan kita. Kita membutuhkan rumah. Petani membutuhkan sawah. Masyarakat adat membutuhkan ruang hidup. Dunia usaha membutuhkan tanah untuk berusaha. Negara membutuhkan tanah untuk membangun. Semua kepentingan itu nyata. Intinya menurut penulis, Bank Tanah tidak boleh hanya ditanya: berapa hektare tanah yang berhasil dikumpulkan?
Pertanyaan yang harus terus diajukan adalah: Untuk siapa tanah itu dikumpulkan?
Jika tanah yang berada dalam penguasaan negara akhirnya mampu memberikan kepastian kepada rakyat, menyelesaikan konflik, memperkuat reforma agraria, menyediakan perumahan, dan mendukung pembangunan yang berkeadilan, Bank Tanah dapat menjadi instrumen penting negara.
Tetapi jika tanah semakin terkonsentrasi, ruang hidup masyarakat semakin sempit, konflik agraria semakin panjang, dan tanah terutama menjadi instrumen untuk memudahkan investasi, maka kritik KPA dan WALHI tidak boleh dianggap sebagai gangguan. Ia adalah alarm.
Alarm bahwa politik pertanahan tidak boleh kehilangan manusia. Sebab tanah bukan hanya aset. Tanah adalah ruang hidup dan negara yang kuat bukan negara yang paling banyak menguasai tanah.
Negara yang kuat adalah negara yang mampu memastikan bahwa tanah yang berada dalam penguasaannya benar-benar digunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Untuk itu, masa depan Bank Tanah pada akhirnya tidak ditentukan oleh luas HPL yang dimilikinya. Tidak pula oleh banyaknya investasi yang masuk. Masa depannya ditentukan oleh satu ukuran yang jauh lebih sederhana: seberapa adil tanah itu akhirnya kembali kepada rakyat. Itulah sebabnya Bank Tanah bukan hanya tentang tanah. Bank Tanah adalah tentang kita. [T]
