Mengubah Paradigma Penanggulangan Bencana

INDONESIA merupakan salah satu negara yang memiliki tingkat kerentanan bencana yang tinggi. Letak geografis, kondisi geologis, karakter kepulauan, perubahan iklim, pertumbuhan perkotaan, degradasi lingkungan, serta ketimpangan pembangunan menyebabkan bencana alam tidak dapat dipandang semata-mata sebagai peristiwa alam, melainkan sebagai persoalan pembangunan dan kebijakan publik.

Gempa bumi, tsunami, letusan gunung api, banjir, tanah longsor, kekeringan, kebakaran hutan dan lahan, cuaca ekstrem, serta abrasi memiliki konsekuensi yang tidak hanya berupa korban jiwa dan kerusakan infrastruktur, tetapi juga kehilangan mata pencaharian, gangguan pelayanan publik, kemiskinan, dan perlambatan pembangunan. Dalam konteks tersebut, penanggulangan bencana perlu ditempatkan sebagai bagian integral dari strategi pembangunan nasional.

Indonesia sebenarnya telah memiliki fondasi kebijakan yang cukup komprehensif. Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2007 menjadi dasar utama penyelenggaraan penanggulangan bencana, sedangkan Peraturan Presiden Nomor 87 Tahun 2020 menetapkan Rencana Induk Penanggulangan Bencana (RIPB) 2020–2044 sebagai pedoman nasional jangka panjang. RIPB mengarahkan Indonesia menuju kondisi yang tangguh terhadap bencana dan menempatkan penanggulangan bencana dalam kerangka pembangunan berkelanjutan.

Kerangka tersebut kemudian dijabarkan melalui Rencana Nasional Penanggulangan Bencana 2025–2029 dan Renstra BNPB 2025–2029. Renstra BNPB menekankan pentingnya pendekatan kolaboratif, pengurangan risiko, peningkatan kapasitas, serta pembangunan resiliensi berkelanjutan.

Respons darurat bencana nasional

Persoalan utama Indonesia saat ini bukan semata-mata ketiadaan regulasi, melainkan bagaimana memastikan kebijakan tersebut menghasilkan perubahan nyata di lapangan. Tantangan pertama adalah kesenjangan kapasitas antara pemerintah pusat dan daerah. Penanggulangan bencana membutuhkan koordinasi BNPB, BPBD, kementerian/lembaga, pemerintah daerah, TNI, Polri, dunia usaha, organisasi masyarakat, relawan, akademisi, dan masyarakat.

Namun kapasitas fiskal, sumber daya manusia, teknologi, infrastruktur, dan kelembagaan setiap daerah tidak sama. Akibatnya, daerah yang memiliki risiko tinggi belum tentu memiliki kemampuan yang cukup untuk melakukan mitigasi secara mandiri. Kondisi ini menimbulkan persoalan keadilan fiskal: wilayah yang paling membutuhkan investasi pencegahan dapat justru memiliki ruang fiskal yang paling terbatas.

Tantangan kedua berkaitan dengan orientasi kebijakan dan penganggaran. Dalam praktiknya, bencana sering memperoleh perhatian terbesar setelah kejadian berlangsung. Anggaran untuk evakuasi, bantuan sosial, rehabilitasi, dan rekonstruksi relatif mudah dilihat hasilnya, sedangkan manfaat investasi pencegahan sering tidak terlihat secara langsung.

Padahal secara ekonomi, investasi mitigasi seharusnya dipandang sebagai upaya menghindari kerugian yang jauh lebih besar pada masa depan. Karena itu, ukuran keberhasilan kebijakan tidak cukup menggunakan indikator berapa besar anggaran terserap atau berapa banyak infrastruktur dibangun, tetapi harus menjawab pertanyaan yang lebih substantif: berapa besar risiko dan potensi kerugian yang berhasil dikurangi?

Persoalan pembiayaan tersebut perlu dijawab melalui perubahan paradigma dari disaster response financing menuju disaster prevention investment. Pemerintah telah memiliki instrumen Dana Bersama Penanggulangan Bencana atau Pooling Fund Bencana (PFB), yang dapat menjadi salah satu komponen penting dalam arsitektur pembiayaan kebencanaan.

Perkembangan kebijakan pada 2026 menunjukkan bahwa tata kelola PFB terus diperkuat. Peraturan BNPB Nomor 1 Tahun 2026 mengatur mekanisme penelaahan, verifikasi, dan evaluasi penyaluran Dana Bersama, sedangkan petunjuk pelaksanaan 2026 telah mengatur standar komponen biaya untuk kegiatan prabencana. Hal ini menunjukkan adanya peluang untuk mengembangkan pembiayaan bencana yang tidak hanya menunggu terjadinya bencana, tetapi juga mendukung investasi sebelum bencana.

Tata kelola kebijakan kebencanaan

Dalam kerangka tersebut, Indonesia membutuhkan suatu National Disaster Prevention Investment Framework, yaitu kerangka investasi pencegahan bencana nasional yang mengintegrasikan APBN, APBD, Pooling Fund Bencana, pembiayaan pembangunan, investasi swasta, transfer risiko, dan sumber pembiayaan lainnya. Prinsip dasarnya adalah risk-based budgeting, yaitu anggaran mengikuti tingkat risiko.

Daerah dengan kombinasi ancaman tinggi, jumlah penduduk besar, aset ekonomi yang tinggi, tingkat kerentanan tinggi, tetapi kapasitas fiskal rendah harus memperoleh prioritas investasi yang lebih besar. Dengan pendekatan tersebut, alokasi anggaran tidak semata-mata ditentukan berdasarkan pola historis atau kemampuan daerah mengajukan proposal, tetapi berdasarkan kebutuhan objektif untuk mengurangi risiko.

Formulasi kebijakan tersebut dapat menggunakan prinsip sederhana: hazard × exposure × vulnerability × fiscal capacity. Ancaman bencana harus dikombinasikan dengan jumlah penduduk dan aset yang terpapar, tingkat kerentanan masyarakat, serta kemampuan fiskal pemerintah daerah. Dengan demikian, anggaran nasional dapat diarahkan kepada wilayah yang memiliki risk gap terbesar. Konsep ini juga sejalan dengan pendekatan BNPB yang menilai risiko berdasarkan komponen bahaya, kerentanan, dan kapasitas serta menggunakan potensi kerugian sebagai dasar pengurangan risiko.

Investasi pencegahan juga tidak boleh direduksi menjadi pembangunan infrastruktur fisik. Kebijakan yang tepat sasaran harus memiliki setidaknya empat dimensi. Pertama, infrastruktur tangguh, seperti fasilitas kesehatan, sekolah, jalur evakuasi, sistem drainase, perlindungan pantai, dan bangunan yang memenuhi standar ketahanan bencana. Kedua, perlindungan ekosistem, seperti rehabilitasi daerah aliran sungai, mangrove, kawasan resapan, dan perlindungan lereng. Ketiga, teknologi dan informasi, termasuk sistem peringatan dini, pemetaan risiko, sensor, komunikasi darurat, dan sistem informasi kebencanaan. Keempat, investasi pada manusia, berupa pendidikan kebencanaan, simulasi evakuasi, penguatan desa tangguh bencana, peningkatan kapasitas BPBD, dan pemberdayaan kelompok masyarakat.

Kebijakan tersebut perlu dilengkapi dengan skema matching fund antara pemerintah pusat dan daerah. Pemerintah pusat dapat memberikan tambahan dukungan kepada daerah yang mengalokasikan anggaran sendiri untuk mitigasi, dengan syarat daerah memiliki peta risiko, rencana mitigasi, indikator kinerja, sistem pemeliharaan, serta mekanisme evaluasi.

Pendekatan ini menciptakan insentif agar pemerintah daerah tidak hanya menunggu bantuan pemerintah pusat setelah bencana terjadi. Pemerintah pusat berperan sebagai pengungkit kapasitas, sementara pemerintah daerah tetap memiliki tanggung jawab utama terhadap risiko di wilayahnya.

Pada saat yang sama, Pooling Fund Bencana perlu ditempatkan sebagai salah satu lapisan dalam sistem pembiayaan nasional, bukan sebagai pengganti APBN atau APBD. Arsitektur pembiayaan dapat dibangun secara berlapis: APBN dan APBD membiayai fungsi dasar dan investasi rutin; PFB mendukung kebutuhan strategis dan pembiayaan yang lebih fleksibel; instrumen transfer risiko digunakan untuk risiko tertentu; pembiayaan kontinjensi disiapkan untuk kejadian ekstrem; sementara perlindungan sosial digunakan untuk mencegah rumah tangga terdampak jatuh lebih dalam ke kemiskinan. Penguatan tata kelola PFB yang transparan, berkelanjutan, dan memperhatikan aspek lingkungan serta sosial juga sedang dikembangkan oleh BNPB.

Persoalan berikutnya adalah bagaimana mengukur keberhasilan investasi pencegahan. Pemerintah perlu mengubah indikator dari sekadar budget absorption menjadi risk reduction outcome. Pembangunan sistem peringatan dini, misalnya, tidak cukup dinilai dari jumlah alat yang terpasang.

Indikator keberhasilannya harus mencakup cakupan penduduk yang menerima peringatan, kecepatan penyampaian informasi, kemampuan masyarakat memahami peringatan, waktu evakuasi, dan penurunan potensi korban. Demikian pula pembangunan tanggul tidak cukup diukur berdasarkan panjang konstruksi, tetapi berdasarkan jumlah penduduk dan aset yang terlindungi serta estimasi kerugian yang dapat dihindari.

Atas dasar itu, pemerintah dapat memperkenalkan konsep Return on Prevention (RoP). Indikator ini mengukur hubungan antara nilai investasi pencegahan dengan potensi kerugian yang berhasil dihindari. Dengan pendekatan tersebut, anggaran mitigasi tidak lagi dipandang sebagai biaya yang manfaatnya tidak pasti, melainkan sebagai investasi untuk melindungi modal manusia, aset publik, kegiatan ekonomi, dan keberlanjutan pembangunan. Pendekatan ini juga dapat membantu pemerintah menentukan proyek mitigasi mana yang memberikan manfaat sosial dan ekonomi paling besar.

Aspek tata ruang menjadi bagian yang tidak dapat dipisahkan dari reformasi tersebut. Kebijakan penanggulangan bencana akan selalu mengalami keterbatasan apabila kebijakan pembangunan justru menciptakan risiko baru. Pembangunan perumahan, kawasan industri, pelabuhan, jalan, pariwisata, maupun fasilitas publik harus melalui disaster risk screening.

Setiap proyek pembangunan besar perlu menjawab empat pertanyaan: apa tingkat risikonya, siapa yang akan terpapar, berapa potensi kerugiannya, dan apakah proyek tersebut meningkatkan atau mengurangi risiko. Dengan demikian, prinsip “no risk assessment, no major investment” dapat menjadi bagian dari tata kelola pembangunan nasional.

Partisipasi masyarakat juga harus ditempatkan sebagai komponen investasi, bukan sekadar pelengkap. Masyarakat merupakan pihak yang pertama kali menghadapi bencana dan sering kali harus mengambil keputusan sebelum bantuan pemerintah tiba.

Oleh sebab itu, investasi pada literasi kebencanaan, organisasi masyarakat, relawan, simulasi, jalur evakuasi, dan sistem komunikasi lokal memiliki nilai strategis. Kebijakan juga harus memperhatikan kelompok rentan dan memastikan bahwa desain penanggulangan bencana responsif terhadap kebutuhan anak, lansia, penyandang disabilitas, perempuan, dan masyarakat dengan keterbatasan ekonomi.

Urgensi investasi ketangguhan nasional

Perkembangan regulasi BNPB pada 2026 mengenai pengarusutamaan gender menunjukkan bahwa dimensi inklusivitas semakin mendapatkan ruang dalam kebijakan kebencanaan. Seluruh skema tersebut membutuhkan sistem monitoring dan evaluasi yang kuat. Pengembangan dasbor pemantauan RIPB 2020–2044 yang sedang dilakukan BNPB dapat menjadi fondasi bagi sistem tersebut. Dasbor diperlukan untuk memantau implementasi kebijakan dan mengevaluasi pencapaian menuju resiliensi berkelanjutan.

Ke depan, sistem ini idealnya dikembangkan menjadi National Disaster Risk Investment Dashboard, yang memperlihatkan hubungan antara lokasi risiko, jumlah investasi, jenis program, kelompok penerima manfaat, indikator output, dan perubahan tingkat risiko.

Dengan demikian, kajian penanggulangan bencana di Indonesia perlu bergerak dari pertanyaan “berapa besar anggaran yang diperlukan ketika bencana terjadi?” menuju pertanyaan “berapa besar investasi yang diperlukan agar kerugian ketika bencana terjadi dapat diminimalkan?”

Pergeseran ini merupakan perubahan fundamental dalam paradigma kebijakan publik. Bencana tidak lagi ditempatkan sebagai kejadian yang hanya membutuhkan respons pemerintah, tetapi sebagai risiko pembangunan yang harus dikelola sejak tahap perencanaan.

Pada akhirnya, Indonesia membutuhkan kebijakan penanggulangan bencana yang memiliki tiga karakter utama:  Preventif berarti investasi lebih besar dilakukan sebelum bencana terjadi; berbasis risiko berarti alokasi sumber daya mengikuti tingkat ancaman, paparan, kerentanan, dan kapasitas fiskal; sedangkan berorientasi pada hasil berarti keberhasilan dinilai berdasarkan seberapa besar risiko dan kerugian yang berhasil dikurangi.

Kerangka tersebut sebenarnya telah memiliki fondasi melalui RIPB 2020–2044, RENAS PB 2025–2029, Renstra BNPB 2025–2029, serta pengembangan Pooling Fund Bencana. Tantangan berikutnya adalah memastikan seluruh instrumen tersebut terintegrasi dalam satu arsitektur kebijakan dan penganggaran nasional.

Karena itu, agenda reformasi penanggulangan bencana Indonesia seharusnya bukan sekadar meningkatkan kapasitas pemerintah untuk merespons bencana, tetapi membangun kemampuan negara untuk mengantisipasi, mencegah, menyerap, beradaptasi, dan pulih dari risiko bencana.

Paradigma akhirnya harus berubah dari “spending for disaster” menjadi “investing for resilience.” Negara tidak menunggu bencana untuk kemudian mengeluarkan biaya, tetapi melakukan investasi sejak sekarang untuk menghindari kerugian manusia, ekonomi, sosial, dan pembangunan yang jauh lebih besar di masa depan. [T]

Penulis: Made Bryan Mahararta
Editor: Adnyana Ole