Enam puluh enam tahun Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) dan 81 tahun Indonesia merdeka merupakan momentum penting untuk kembali bertanya: sejauh mana cita-cita kemerdekaan telah hadir dalam persoalan tanah dan agraria?
UUPA lahir pada 24 September 1960 sebagai tonggak penting pembaruan hukum agraria nasional. Kehadirannya tidak sekadar dimaksudkan untuk menggantikan warisan hukum agraria kolonial, tetapi membangun hukum agraria nasional yang berorientasi pada keadilan sosial. Tanah ditempatkan bukan semata-mata sebagai komoditas ekonomi, melainkan sebagai bagian dari kehidupan rakyat dan instrumen untuk mewujudkan sebesar-besar kemakmuran rakyat.
Enam puluh enam tahun kemudian, cita-cita tersebut masih menghadapi ujian. Tanah tetap menjadi sumber kehidupan, tempat tinggal, sumber penghidupan dan aset ekonomi, tetapi pada saat yang sama menjadi ruang konflik, ketimpangan penguasaan, sengketa, alih fungsi lahan dan ketidakpastian hukum. Memperingati 66 tahun UUPA di tengah 81 tahun kemerdekaan tidak cukup dilakukan dengan mengulang kembali sejarah lahirnya UUPA. Yang lebih penting adalah mengukur jarak antara cita-cita normatif dengan realitas agraria Indonesia hari ini.
UUPA, Cita-Cita Kemerdekaan dan Realitas Agraria
Sejak awal, UUPA membawa semangat dekolonisasi hukum agraria. Negara ingin meninggalkan sistem agraria kolonial dan membangun tata hukum pertanahan yang sesuai dengan karakter bangsa Indonesia. Prinsip penguasaan negara atas bumi, air dan kekayaan alam harus ditempatkan dalam kerangka kepentingan rakyat, bukan menjadi dasar bagi penguasaan negara yang tanpa batas.
Di sinilah Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 dan prinsip-prinsip UUPA menemukan relevansinya. Hak menguasai negara pada hakikatnya harus dimaknai sebagai kewenangan untuk mengatur, mengurus, mengelola dan mengawasi pemanfaatan sumber daya agraria agar memberikan manfaat sebesar-besarnya bagi rakyat.
Persoalannya, perjalanan enam puluh enam tahun UUPA memperlihatkan bahwa memiliki norma yang baik belum tentu menghasilkan praktik agraria yang baik pula. Konflik pertanahan masih muncul di berbagai wilayah. Ketimpangan penguasaan tanah belum sepenuhnya teratasi. Tanah masyarakat adat berhadapan dengan kepentingan pembangunan dan investasi. Lahan pertanian menghadapi tekanan alih fungsi. Sementara itu, negara dituntut menghadirkan kepastian hukum bagi investasi sekaligus memberikan perlindungan kepada masyarakat yang menggantungkan kehidupannya pada tanah.
Dalam konteks masyarakat adat, persoalan tersebut bahkan memiliki dimensi yang lebih dalam. Tanah bukan sekadar objek hak yang dapat diukur dari nilai ekonominya, tetapi merupakan ruang hidup, identitas, kebudayaan dan sumber keberlanjutan komunitas. Perspektif tersebut kembali mengemuka dalam talkshow “Mereka Mandiri di Tanah Adat” yang berlangsung di Bentara Budaya Art Gallery, Menara Kompas, Jakarta, 14 Agustus 2026, dengan menghadirkan Dosen Sekolah Tinggi Filsafat Driyarkara Karlina Supelli dan Sekretaris Jenderal Aliansi Masyarakat Adat Nusantara (AMAN) Rukka Sombolinggi. Perspektif mengenai tanah adat dalam forum tersebut penting ditempatkan dalam diskursus agraria yang lebih luas: bahwa kemandirian masyarakat adat tidak dapat dipisahkan dari kemampuan mereka mempertahankan ruang hidup dan mengelola tanah berdasarkan nilai serta pengetahuan yang berkembang di dalam komunitasnya.
Artinya, ketika negara berbicara mengenai tanah adat, persoalannya bukan semata-mata bagaimana tanah tersebut didaftarkan. Yang lebih fundamental adalah bagaimana pengakuan hukum terhadap masyarakat adat dapat benar-benar memberikan perlindungan terhadap ruang hidup mereka.
Persoalan ini menjadi semakin relevan karena sistem pertanahan Indonesia sedang bergerak menuju digitalisasi. Pendaftaran tanah, data pertanahan dan layanan administrasi terus diarahkan ke sistem elektronik. Perubahan tersebut tentu positif karena dapat meningkatkan efisiensi, transparansi dan kepastian administrasi. Namun digitalisasi tidak boleh membuat hukum pertanahan hanya berorientasi pada data.
Data yang benar memang penting, tetapi data yang benar belum tentu dengan sendirinya menyelesaikan persoalan keadilan. Karena itu, kepastian hukum pertanahan harus dibangun dari dua sisi sekaligus: kepastian administratif dan keadilan substantif.
Sertifikat memang merupakan instrumen penting dalam memberikan kepastian hukum. Tetapi dalam konflik agraria, pertanyaan hukum sering kali tidak berhenti pada siapa pemegang sertifikat. Harus dilihat pula bagaimana hak tersebut diperoleh, bagaimana proses administrasinya, bagaimana sejarah penguasaan tanah, serta apakah terdapat hak masyarakat yang harus dihormati.
Di sinilah hukum agraria harus mampu mempertemukan rechtszekerheid dan gerechtigheid kepastian hukum dan keadilan. Persoalan reforma agraria menunjukkan tantangan tersebut secara lebih nyata. Pada 11 Agustus 2026, Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA), pimpinan DPR RI dan sejumlah menteri Kabinet Merah Putih melakukan rapat koordinasi mengenai perkembangan dan penanganan konflik agraria. Dalam pertemuan tersebut muncul kesepakatan untuk mendorong pembentukan Undang-Undang Pengaturan Reforma Agraria sebagai terobosan hukum dan politik untuk menjawab kebuntuan pelaksanaan reforma agraria.
Gagasan tersebut bukan tanpa alasan. Sebelumnya, DPR RI telah membentuk Panitia Khusus Penyelesaian Konflik Agraria (Pansus PKA) karena pada 2 Oktober 2025 setelah menerima aspirasi KPA dan perwakilan organisasi tani pada momentum Hari Tani Nasional. KPA kemudian menilai bahwa tindak lanjut penyelesaian konflik agraria dan pelaksanaan reforma agraria belum menunjukkan perubahan yang berarti.
Dalam perspektif penulis, perkembangan tersebut justru memperlihatkan bahwa problem utama reforma agraria Indonesia bukan semata kekurangan peraturan, melainkan lemahnya konsistensi antara kebijakan, kelembagaan dan implementasi.
Indonesia sebenarnya telah memiliki berbagai instrumen hukum yang berkaitan dengan reforma agraria. Peraturan Presiden Nomor 86 Tahun 2018, misalnya, telah memberikan kerangka mengenai redistribusi tanah, legalisasi aset, penataan penguasaan dan pemanfaatan tanah serta pemberdayaan masyarakat. Namun keberadaan regulasi tidak otomatis menyelesaikan persoalan struktural apabila tidak diikuti oleh kelembagaan yang kuat, koordinasi lintas sektor dan keberanian politik untuk menyelesaikan konflik yang telah berlangsung lama. Untuk itu, gagasan membentuk Undang-Undang Pengaturan Reforma Agraria patut dipandang sebagai kesempatan untuk melakukan konsolidasi hukum, bukan sekadar menambah satu undang-undang baru dalam rezim agraria.
Undang-undang tersebut harus mampu menjawab persoalan yang selama ini tersebar dalam berbagai sektor: pertanahan, kehutanan, perkebunan, tata ruang, lingkungan hidup, pembangunan, investasi dan masyarakat adat.
Dengan kata lain, reforma agraria tidak boleh lagi diperlakukan sebagai program sektoral. Reforma agraria harus menjadi kebijakan nasional yang lintas sektor, terukur dan memiliki mekanisme pertanggungjawaban yang jelas.
Menakar Konsistensi Negara dan Jalan Pembaruan Agraria
Persoalan agraria pada akhirnya membawa kita pada posisi negara yang tidak sederhana. Negara harus menyediakan tanah bagi pembangunan, menjamin kepastian investasi, menjaga ketahanan pangan, melindungi lingkungan, sekaligus memastikan masyarakat tidak kehilangan hak dan ruang hidupnya.
Semua kepentingan tersebut legitimate. Tetapi negara harus hadir untuk memastikan bahwa pembangunan tidak menghasilkan ketimpangan baru.
Dalam pandangan penulis, di sinilah ukuran keberhasilan politik hukum agraria seharusnya diletakkan. Bukan semata pada berapa banyak sertifikat yang diterbitkan. Bukan semata pada seberapa cepat layanan pertanahan dilakukan, dan bukan pula hanya pada seberapa besar investasi yang masuk.
Ukuran yang lebih substantif adalah apakah sistem agraria mampu memberikan kepastian hak, mencegah konflik, mengurangi ketimpangan, melindungi masyarakat adat dan petani, menjaga tanah pertanian serta memastikan tanah memberikan manfaat yang nyata bagi rakyat.
Karena itu, negara tidak boleh hanya hadir setelah konflik terjadi. Negara harus hadir sebelum konflik terjadi, melalui kebijakan pertanahan yang transparan, partisipatif dan berbasis data yang benar.
Dalam konteks tersebut, usulan pembentukan UU Pengaturan Reforma Agraria harus diarahkan untuk memperkuat sedikitnya lima hal. Pertama, integrasi kebijakan agraria lintas sektor. Persoalan tanah tidak boleh terus dipisahkan antara kewenangan pertanahan, kehutanan, perkebunan, tata ruang dan pembangunan. Banyak konflik justru lahir dari tumpang tindih kewenangan tersebut.
Kedua, penguatan mekanisme penyelesaian konflik agraria. Penyelesaian tidak boleh berhenti pada pendekatan administratif, tetapi harus memiliki mekanisme verifikasi sejarah penguasaan tanah, perlindungan kelompok rentan dan penyelesaian yang memberikan keadilan bagi masyarakat.Ketiga, pengakuan dan perlindungan masyarakat hukum adat harus ditempatkan sebagai bagian integral reforma agraria. Putusan dan perkembangan hukum pertanahan juga menunjukkan bahwa persoalan masyarakat adat tidak dapat dilepaskan dari kebutuhan untuk menghubungkan pengakuan komunitas, wilayah adat, tata ruang dan administrasi pertanahan. Dalam perkembangan terbaru, pemerintah sendiri menegaskan perlunya penguatan inventarisasi, pemetaan wilayah adat serta integrasi data pertanahan dengan data wilayah adat.
Keempat, redistribusi tanah harus diikuti akses reform. Memberikan tanah tanpa memberikan akses terhadap modal, teknologi, pendampingan, pasar dan infrastruktur akan membuat reforma agraria kehilangan daya transformasinya. Tanah harus menjadi basis peningkatan kesejahteraan, bukan sekadar perubahan status kepemilikan.Kelima, digitalisasi pertanahan harus dibangun dengan prinsip accountability. Sistem elektronik harus memberikan kepastian mengenai siapa yang bertanggung jawab atas data, bagaimana kesalahan dikoreksi, bagaimana perubahan data diawasi dan bagaimana masyarakat memperoleh perlindungan ketika terjadi kesalahan administrasi digital.
Dalam konteks profesi hukum, Notaris dan PPAT sebagi pejabat umum juga memiliki posisi strategis dalam ekosistem tersebut. Peralihan hak, pembebanan hak, pembiayaan, waris dan berbagai transaksi yang berkaitan dengan tanah membutuhkan bukan hanya ketelitian formal, tetapi juga pemahaman mengenai substansi hak dan kepentingan para pihak. Perubahan menuju sistem digital pada akhirnya menuntut profesi hukum untuk bergerak dari sekadar document maker menjadi legal gatekeeper yang ikut memastikan transaksi berlangsung sah, aman dan memberikan perlindungan hukum.
Dengan demikian, enam puluh enam tahun UUPA seharusnya menjadi momentum untuk melakukan evaluasi menyeluruh terhadap cara negara bekerja dalam bidang agraria.
UUPA tidak harus diposisikan sebagai hukum yang selesai. Tetapi juga tidak tepat apabila setiap persoalan agraria selalu dijawab dengan membuat regulasi baru tanpa mengevaluasi pelaksanaan regulasi yang sudah ada.
Konsistensi politik hukum Agraria
Jika UUPA menempatkan tanah sebagai instrumen sebesar-besar kemakmuran rakyat, maka seluruh kebijakan pertanahan, pembangunan, investasi, kehutanan, perkebunan, tata ruang dan reforma agraria harus bergerak menuju tujuan yang sama.
Dalam perspektif penulis, terdapat beberapa langkah yang perlu menjadi agenda pembaruan hukum agraria ke depan. Pertama, pemerintah dan DPR perlu mengkaji secara serius pembentukan Undang-Undang Pengaturan Reforma Agraria sebagai regulasi yang bersifat integratif. Namun pembentukannya harus didasarkan pada evaluasi terhadap efektivitas regulasi yang sudah ada agar tidak sekadar menciptakan over-regulation.
Kedua, perlu dibentuk mekanisme kelembagaan reforma agraria yang memiliki kewenangan dan koordinasi lintas sektor yang jelas. Mandat reforma agraria tidak akan efektif apabila pelaksanaannya tersebar tanpa satu institusi yang memiliki kemampuan koordinatif dan pertanggungjawaban yang kuat.
Ketiga, penyelesaian konflik agraria harus memiliki target, batas waktu dan mekanisme monitoring yang dapat dievaluasi publik. Pansus, pemerintah dan lembaga terkait harus mampu menghasilkan penyelesaian konkret, bukan berhenti pada inventarisasi konflik.
Keempat, pengakuan masyarakat hukum adat harus dipercepat melalui pendekatan partisipatif dan integrasi antara data masyarakat adat, wilayah adat, tata ruang dan administrasi pertanahan.
Kelima, kebijakan pertanahan harus menempatkan perlindungan lahan pertanian dan ketahanan pangan sebagai bagian dari agenda reforma agraria. Pembangunan tidak boleh selalu diterjemahkan sebagai konversi tanah produktif menjadi fungsi ekonomi baru.
Keenam, digitalisasi pertanahan harus dibarengi penguatan sistem keamanan data, mekanisme koreksi, audit dan pertanggungjawaban hukum. Digitalisasi harus memperkuat kepercayaan masyarakat terhadap negara, bukan justru menciptakan bentuk ketidakpastian baru.
Yang paling penting , reforma agraria harus dikembalikan kepada tujuan dasarnya: memperbaiki struktur penguasaan dan pemanfaatan tanah agar lebih adil dan memberikan kesejahteraan bagi rakyat.
81 tahun Indonesia merdeka dan 66 tahun UUPA merupakan perjalanan panjang sebuah bangsa dalam membangun hukum agrarianya sendiri. Kita telah memiliki UUPA. Kita telah memiliki berbagai regulasi pertanahan. Kita telah menjalankan sertifikasi dan digitalisasi. Kita juga telah memiliki kebijakan reforma agraria. Namun pekerjaan rumahnya masih besar.
Karena itu, pertanyaan hari ini bukan lagi sekadar apakah Indonesia memiliki hukum agraria nasional.
Pertanyaan yang lebih mendasar adalah:
Apakah hukum agraria yang kita miliki telah benar-benar bekerja untuk keadilan?Sebab kemerdekaan tidak hanya berarti terbebas dari penjajahan, tetapi juga memastikan rakyat memiliki ruang hidup, hak yang terlindungi dan kesempatan yang adil untuk mencapai kesejahteraan. UUPA tidak semestinya hanya dikenang sebagai produk hukum berusia 66 tahun. UUPA harus terus menjadi kompas agar tanah Indonesia tetap ditempatkan sebagai sumber keadilan, kesejahteraan dan sebesar-besar kemakmuran rakyat. [T]
